رضا معینی
مدرس دانشگاه، حقوقدان
استنکاف به معنی هرگونه خودداری یا جلوگیری عامدانه در قالب فعل یا ترک فعل نسبت به اجرای آرای دیوان عدالت اداری اعم از حکم، قرار و دستورموقت است که پس از انجام اقدامات اجرایی و در صورت عدم‌وجود مانع قانونی و عملی در برابر محکوم علیه محقق می‌شود. این تخلف معمولا توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی ارتکاب یافته و مقید به نتیجه است و ضمانت اجرای آن نیز تنبیه اداری قلمداد شده که اصل سلسله مراتب قانونی گستره آن را تعیین میکند.
مستنکف ممکن است به‌صراحت به عدم‌اجرای رأی قطعی اعتراف کند یا با توجیه دلایل عدم‌اجرای رأی و تمسک به مسئولیت‌های ناشی از اجرای آن و با درنگ و تردید بدون رعایت موازین قانونی و خلاف جهت رأی از اجرای رأی دیوان خودداری کند و نیز ممکن است با وجود اطلاع از مفاد حکم و محکومیت، با فعل یا ترک فعل خود برخلاف مفاد حکم دیوان عمل کند که به ترتیب آنها را استنکاف صریح، ضمنی و عملی می‌‌نامند.
در این رابطه نظریه مشورتی شماره ٣٣٧۴/٧ مورخ ٩شهریور٨٩ اداره کل حقوقی، اسناد و امور مترجمان قوه‌قضائیه اشعار دارد که حکم به انفصالی که بر اساس ماده ٢۶ و تبصره ٢ ماده ٣١ و مواد ۴۵ و ٣٧ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ١٣٨۵ صادر می‌شود فاقد وصف کیفری بوده و ضمانت اجرای تخلف اداری است که به‌وسیله دیوان اعمال می‌شود و درواقع یک مجازات (تنبیه) اداری است، نه کیفری.
استنکاف از آرای شعب دیوان
گزارش موضوع ماده ١١٠ قانون دیوان به‌منزله بیانیه رسمی واحد اجرای احکام دیوان در زمینه نتایج حاصل از تعقیب عملیات اجرایی نسبت به حکم معین است و مخاطب این گزارش رئیس دیوان و شعبه صادر‌کننده رأی قطعی هستند.
ریاست دیوان یا مقام مأذون از قبل وی درصورت پذیرش و تصویب این گزارش اقدام به ارجاع آن به شعبه صادر‌کننده رأی قطعی میکند و چنانچه گزارش را ناقص و نارسا و غیرقابل ارجاع تشخیص دهد، با ذکر ایرادات شکلی یا ماهوی موثر خواستار رفع آنها می‌شود. از آن‌جا که نظارت ریاست دیوان طبق ماده ٩ بر واحد اجرای احکام به نوعی نظارت استصوابی بوده و این واحد تحت‌تعالیم و ارشادات وی انجام وظیفه میکند، مکلف به تبعیت از دستورات و تأمین نظرات ایشان در گزارش است و شعبه صادر‌کننده رأی موظف است خارج از نوبت به موضوع استنکاف رسیدگی و رأی مقتضی صادر و پرونده را جهت اقدامات بعدی به واحد اجرای احکام ارسال کند.
در مواردی که اجرای حکم مستلزم اتخاذ تصمیم توسط شورا، هیأت یا کمیسیونی مرکب از دو یا چند نفر باشد و اعضای آنها از حکم صادره استنکاف کنند، تمامی اعضای موثر در مخالفت با حکم دیوان، مستنکف شناخته میشوند.
استنکاف از آرای هیأت عمومی
چنانچه رأی هیأت عمومی در روزنامه رسمی‌‌کشور منتشر شده و از تاریخ انتشار آن ١۵روز بگذرد هر یک از مسئولان ذیربط که از اجرای آن از تاریخ لازم‌‌الاجراشدن استنکاف کنند به مجازات مقرر در ماده ١٠٩ قانون دیوان محکوم میشوند. موضوع استنکاف از اجرای آرای هیأت عمومی چنانچه از طرف رئیس دیوان مطرح شده باشد یا از طرف اشخاص ذینفع، مطابق تبصره ٢ ماده ١١٠ قانون دیوان در شعب تجدیدنظر قابل طرح و بررسی است.
در این رابطه ذینفع باید تقاضای تعقیب کیفری مستنکف از اجرای رأی هیأت عمومی را کرده یا رئیس دیوان بدون تقاضای ذینفع، خود راسا استنکاف را مقرون به قراین معقوله تشخیص داده و احراز کند. همچنین رسیدگی توسط شعبه تجدیدنظر دیوان مستلزم ارجاع از سوی ریاست دیوان یا مقام مأذون از قبل وی است و شعبه تجدیدنظر نمیتواند بدون ارجاع مبادرت به رسیدگی کند و نیز شعبه صالح به رسیدگی محصور و محدود به شعبه خاصی نبوده و بنا به تشخیص رئیس دیوان شعبات تجدیدنظر تعیین میشوند.
ضمانت اجرای استنکاف از آرای دیوان
در علم حقوق بحث ضمانت اجرا همواره یکی از تفاوت‌های هنجارهای اخلاقی و قواعد حقوقی است و ضمانت اجرای تصمیمات دیوان در تمام مراحل از رسیدگی‌های مقدماتی گرفته تا صدور رأی قطعی در تثبیت شأن این مرجع و الزام دولت به تمکین در برابر تصمیمات صادره بسیار مهم است. درصورت فقدان یا ضعف ضمانت اجرا، فلسفه وجودی و اهداف مترتب بر دیوان زیرسوال‌رفته و تصمیم‌های آن ماهیت تشریفاتی به خود گرفته و زمینه تمرد ماموران دولتی از اجرای وظایف قانونی خود بیشتر فراهم شده و در نتیجه حقوق و آزادی‌های شهروندان مورد تهدید و تعرض قرار می‌گیرد. به طور کلی ضمانت اجرای آرای صادره از دیوان صدور حکم به انفصال است که به‌واسطه آن مقامات و ماموران متمرد از تصمیم دیوان از خدمات دولتی برکنار میشوند. حکم به انفصال مجازاتی اداری است که راسا از سوی رئیس یا شعب دیوان به عمل می‌‌آید و به خاطر غیرجزایی‌بودن، از نظر تقسیم‌بندی کلی ماهیت حقوقی دارد، اما ماهیتا در زمره آرایی که محاکم حقوقی (مدنی) به صدور آنها مبادرت میکنند نیز نیست. تصریح قانون دیوان به ابلاغ آرا با ضوابط قانون آیین‌دادرسی مدنی نیز قرینه‌ای بر حقوقی‌بودن تمام آرای صادره از دیوان حتی حکم به انفصال است و این حکم درواقع یک تنبیه اداری است، نه کیفری.
درخواست تعیین کیفر نسبت به مستنکف از اجرای رأی دیوان توسط دادرس از ریاست دیوان یا مقام مأذون از قبل وی صورت می‌گیرد، زیرا طبق ماده ٩ قانون دیوان واحد اجرای احکام که با تعدادی دادرس علی‌البدل اقدام به اجرای احکام صادر شده میکنند زیر نظر رئیس دیوان یا یکی از معاونان وی بوده، بنابراین دادرس رأسا نمیتواند از شعبه درخواست مجازات کیفری نسبت به مستنکف را کند.
چنانچه شخصی که احکام دیوان عدالت اداری را اجرا نمی‌‌کند و نسبت به آن استنکاف کرده دارای پایه قضائی باشد، تشریفات رسیدگی موضوع فصل چهارم قانون نظارت بر رفتار قضات (مواد ٣٩ الی ۴٣) نسبت به وی اعلام شده و درخواست سلب مصونیت قضائی آن صورت می‌گیرد، مانند این‌که قاضی مأمور در کمیسیون ماده صد قانون شهرداری از اجرای حکم دیوان عدالت اداری جلوگیری کند.
قانون‌گذار حق تجدیدنظرخواهی برای مستنکف از قرار دستور موقت موضوع ماده ٣٩ و مستنکف از رأی هیأت عمومی دیوان موضوع ماده ١٠٩ قانون دیوان قایل نشده و کسانی که با استناد به این مواد به اتهام استنکاف محکومیت حاصل کنند می‌توانند درصورتی که رأی را واجد اشتباه شرعی یا قانونی تشخیص دهند، درخواست اعمال ماده ٧٩ قانون دیوان عدالت اداری را از رئیس دیوان یا رئیس قوه‌قضائیه داشته باشند.
مهم‌ترین وظیفه رئیس دیوان در اعمال مجازات‌های مقرر تشخیص شخص مسئول با مشخصات کامل و پست مورد تصدی او است و مراد از شخص مسئول بالاترین مقام اجرایی واحد دولتی در زمینه مربوطه است. برای مثال اجرای حکم قطعی دیوان در مسائل استخدامی به عهده ادارات کل کارگزینی یا ادارات مشابه نظیر امور اداری و مالی یا پرسنلی که موظف به صدور احکام استخدامی هستند، است. بدیهی است در صورت امتناع و استنکاف از اجرای حکم دیوان در این‌باره مدیر کل مربوطه مسئول است و در صورت احراز تخلف به مجازات مقرر محکوم خواهد شد، البته در پاره‌ای از موارد مسئول اجرای حکم از مقامات سیاسی است که امکان اعمال مجازات انفصال از خدمت در مورد آنها وجود ندارد و بهتر بود مقنن به جای ضمانت اجرای انفصال از خدمت دولتی از ضمانت اجرای دیگری در این مورد استفاده می‌‌کرد.