دلیل حکم رهبری به آیت الله شاهرودی چه بود ؟

رهبر انقلاب به منظور بررسی و ارائه‌ی نظرات مشورتی در موارد حل اختلاف و تنظیم روابط سه قوه، و در اجرای بند 7 اصل 110 قانون اساسی، در حكمی هیأت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه را به ریاست آیت‌الله هاشمی شاهرودی تشكیل دادند. یادداشت زیر از سعدالله زارعی به تبیین جایگاه این هیأت عالی پرداخته است.

تشكیل «هیأت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» با حكم اخیر رهبر معظم انقلاب اسلامی یك مجال جدید «حقوقی» و «سیاسی» در نظام پدید آورد و چشم‌انداز حل بعضی از چالش‌های حقوقی و سیاسی را كه در سه دهه گذشته در پاره‌ای از موارد به صرف وقت، فرصت، هزینه و نیروی بسیاری منجر شد، ترسیم كرد. این اقدام بنیادی در عین حال خالی از پاره‌ای «سؤالات» هم نیست و از این رو نیازمند شرح و توضیح می‌باشد. اما مقدمتاً باید گفت همان‌گونه كه در حكم حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای -دامت بركاته- هم آمد، تشكیل این هیأت بر مبنای بند 7 اصل 110 قانون اساسی و نیز بر مبنای تبصره‌ی مندرج در ذیل این اصل صورت گرفته است. در بند 7 این اصل ذیل عنوان «وظایف و اختیارات رهبر» آمده است: «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه» و در تبصره‌ی مورد اشاره آمده است: «رهبر می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض كند.» این بند و تبصره‌ی اصل 110 به همراه بندهای 1، 2، 3 و 8 این اصل در جریان بازنگری قانون اساسی سال 1368- كه بعد از تصویب در مجلس بازنگری به همه‌پرسی گذاشته شد و با رأی قاطع و مثبت مردم مواجه گردید – به قانون اساسی اضافه شد كه خود دلیل واضحی بر وجود خلأ قانونی در این خصوص بود.

تشكیل این هیأت به هیچ وجه تضعیف موقعیت قانونی و شأن حقوقی مجمع نیست چراكه این هیأت برای كمك به حل سریع‌تر مسئله‌ای تشكیل شده كه آن مسئله بخشی از صلاحیت‌ها و یا حتی روش جاری مجمع نبوده است.

این خلأ بوسیله‌ی مجلس بازنگری از نظر حقوقی حل شد ولی در عمل برای تحقق آن و ضمانت اجرایی آن نهادسازی نشده بود و رهبری مستقیماً دو موضوع «حل اختلاف» و «تنظیم روابط قوای سه‌گانه» را مدیریت می‌كردند. روندی كه طی 3 دهه‌ی گذشته از بعد حقوقی و روابط قوا پیش آمد – كه بعضاً صبغه‌ی حقوقی و قانونی، برخی صبغه‌ی تشكیلاتی ناشی از تفكیك قوا و بخشی هم صبغه‌ی سیاسی داشتند- نشان داد كه برای فیصله دادن به مباحث میان قوا به یك نهاد دائمی احتیاج است. پیش از این حضرت امام خمینی- قدس سره- و حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای- دامت بركاته- حسب مورد تدبیر می‌كردند و بعضاً هیأتی كه مورد اعتماد قوا بود را مأمور رسیدگی به موضوع می‌كردند كه اینك این موضوع یك سامان «معین» و «دائمی» پیدا كرده است. كما این‌كه تدابیر موقتی برای حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان در فاصله‌ی سال‌های 59 تا 67 به تأسیس نهاد دائمی مجمع تشخیص مصلحت نظام منتهی گردید. اما در عین حال در خصوص شكل‌گیری این نهاد جدید نكات مهم دیگری هم قابل ذكر می‌باشند:

1. نگاهی به تركیب «هیأت عالی حل اختلاف» بیان‌گر آن است كه در تركیب این هیأت بیش از هر چیز «مورد قبول سران قوا» بودن لحاظ گردیده به گونه‌ای كه جای چون و چرا درباره‌ی استنتاج‌های حقوقی و اجرایی هیأت برای كسی باقی نماند و از سوی دیگر جامعه نسبت به عادلانه بودن بررسی‌ها و پیشنهادات ارائه شده، خیال آسوده داشته باشد. در رأس این هیأت یك مجتهد عالی‌رتبه، مجرب، مورد اعتماد و دارای حسن رابطه با همه‌ی شخصیت‌های نظام از جمله سران كنونی قوا قرار دارد و دو عنصر حقوقی- آقایان كدخدایی و موسوی خوشدل- و دو عنصر سیاسی- آقایان ابوترابی‌فرد و نبوی- كه ذائقه و سلیقه‌ای فراجناحی دارند، دیده می‌شوند.

این هیأت تركیبی حقوقی- سیاسی دارد چراكه اختلافات قوا – و آن‌چه اكنون دیده می‌شود- بعضاً صبغه‌ای حقوقی و بعضاً صبغه‌ی سیاسی دارند. از سوی دیگر همه‌ی كسانی كه انتخاب شده‌اند دارای سابقه‌ی اجرایی ممتد در نظام می‌باشند. اجرایی بودن اعضا كمك زیادی به اجرایی بودن پیشنهادات تهیه شده توسط این هیأت می‌كند. در حالی كه اگر این تركیب صرفاً حقوقی بود چیزی جز تفسیر قانون – كه وظیفه‌ی شورای نگهبان یا مجلس است- از آن بیرون نمی‌آمد و حال آن‌كه اكثر اختلافات موجود به دلیل عدم تصریح قانون و یا مبهم بودن قانون نیست بلكه بخش عمده‌ای از آن حاصل تصادم دو یا چند قانون و مشكلات ناشی از اجرای دو قانون از سوی دو یا سه قوه است. اعلام پشتیبانی سران قوا از تشكیل این هیأت عالی و لازم‌الاجرا دانستن احكام آن به خوبی نشان داد كه این هیأت همان است كه باید باشد.

2. تشكیل این هیأت به خوبی نشان می‌دهد كه از نظر رهبری بخش قابل توجهی از اختلافات قوا جنبه‌ی «فرار از قانون» ندارند بلكه عمدتاً ناشی از پافشاری هر كدام از قوا به صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی خود و یا قوه‌ی مربوط به خود می‌باشد و بدین جهت با تفسیر قانون توسط شورای نگهبان – آن‌جا كه مربوط به قانون اساسی است- و یا توسط مجلس – آن‌جا كه مربوط به قانون عادی است- مشكل حل نمی‌شود. ارشادات كلی و مطالبه‌ی تفاهم هم اگرچه كارآیی خود را دارد ولی «حل كننده» نبوده است. بعضی از حقوقدان‌ها – به عنوان مثال- به اختلافات قوه‌ی مقننه و قوه‌ی مجریه بر سر اجرای دو اصل 71 و 138 اشاره می‌كنند و معتقدند چنین اختلافی ناشی از «تمرد یك قوه از قانون» و یا ناشی از «ابهام قانون» نیست بلكه این‌جا ما با «سعه قانون» مواجه هستیم. در اصل 71 در ذیل اختیارات و صلاحیت مجلس شورای اسلامی آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع كند» و در اصل 138 آمده است: «هیأت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یك از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیأت وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخش‌نامه را دارد.»

در این‌جا هیأت دولت و حتی هر یك از وزیران می‌توانند ذیل «مصوبه هیأت دولت» به تنظیم قوانین و حتی تأسیس سازمان‌های اداری مورد نیاز بپردازند و حال آن‌كه مجلس، قانون‌گذاری را بر اساس بعضی از اصول قانون اساسی از جمله اصول 57، 71 و 85 در انحصار خود می‌داند. بنابراین تأكید هر كدام از قوا بر صلاحیت‌های خود و پاسداری از این صلاحیت‌ها كه امری پسندیده محسوب می‌شود، خود از منظری دیگر به یك بگومگوی دائمی میان قوا تبدیل شده است. البته در این هم تردیدی نیست كه در طول سه دهه‌ی گذشته بعضی از سران قوا عدم تمكین به قانون را در پوشش «وجود قوانین مختلف» پنهان كرده‌اند. تشكیل این هیأت می‌تواند راه چنین سوء استفاده‌ای را هم سد نماید.

ممكن است همین جا این سؤال پیش آید كه آیا بهتر نیست بجای تشكیل چنین هیأتی به اصلاح قانون اساسی به گونه‌ای كه رافع این دعواها باشد، روی بیاوریم. پاسخ این است كه این اختلافات همان‌گونه كه اشاره شد نوعاً به خلاء قانونی، نقص قانون یا متناقص بدون قانون ربط ندارد. در بعضی از كشورها – كه قانون اساسی مدون دارند- علی‌رغم آن‌كه بطور متوسط هر 10-15 سال به اصلاح قانون اساسی روی آورده‌اند – كه خود این اعتبار قانون اساسی را در ذهن مردم كاهش می‌دهد- خود را بی‌نیاز از «نهاد فیصله دهنده» ندیده‌اند. در این‌جا به عنوان مثال نمی‌توان حق قانون‌گذاری در عموم مسایل – آن‌گونه كه در بند 71 آمده- را از مجلس سلب كرد و یا حق وضع تصویب‌نامه و یا تأسیس سازمان‌های اداری مورد نیاز را – آن‌گونه كه در بند 138 آمده- از دولت سلب نمود و دولت را در همه‌ی امور معطل مصوبه‌ی مجلس كرد.

كما این‌كه به عنوان مثال نمی‌توان حق صدور حكم را از قوه‌ی قضائیه سلب كرد و در عین حال نمی‌توان ملاحظات دولت را نسبت به تأثیر بعضی از احكام در روند انجام مسئولیت‌های قوه‌ی مجریه نادیده گرفت. این در حالی است كه بر اساس قانون اساسی هر دو قوه مستقل هستند و در عین استقلال یكی می‌تواند در بخش‌هایی از امور دیگری وارد شود بدون آن‌كه خلافی مرتكب شده باشد. این دخالت اگرچه كاملاً قانونی و به نفع كشور است ولی به هر حال روابط قوا را بشدت تحت‌تأثیر قرار داده و به تشنج می‌كشاند. در این‌جا نمی‌توان برای رفع ضرر از منفعت بزرگ این اختیارات چشم پوشید.

3. برخلاف بعضی از شائبه‌هایی كه توسط مخالفان نظام مطرح شده، «هیأت عالی حل اختلاف» در جایگاه رهبری نمی‌نشیند و كار رهبری را انجام نمی‌دهد. به عبارت دیگر در حكم رهبری تفویض اختیار صورت نگرفته و اتخاذ تصمیم نهایی درباره‌ی اختلافات قوا و تنظیم روابط آن‌ها همچنان با خود رهبری است.

این هیأت در واقع – همان‌گونه كه در حكم رهبری تصریح شده است- برای بررسی موارد اختلاف و تهیه‌ی پیشنهادهایی برای رفع آن‌ها و نیز تنظیم روابط قوا شكل می‌گیرد و در نهایت با تصویب رهبری این پیشنهادها جنبه‌ی رسمی و اجرایی پیدا می‌نمایند. كما این‌كه شأن حقوقی آن مشابه شأن حقوقی هر یك از قوای سه‌گانه نیست چراكه هر كدام از قوا در حدود قانونی خود مصوبات، احكام، نصب و انتصابات دارند و در این موارد تابع قوه و یا دستگاهی دیگر نیستند و حال آن‌كه این هیأت از چنین شأنی برخوردار نیست. به همین جهت مراجعه‌ی قوا به این هیأت به معنای قربانی شدن صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی آن‌ها نمی‌باشد. كما این‌كه مصوبات این هیأت پیش از تصویب توسط رهبری برای قوا لازم‌الاتباع نیست.

بنابراین در این‌جا نهادی به موازات نهادی دیگر شكل نگرفته تا این بحث پیش آید كه با تشكیل این هیأت آیا اختیارات قوا دچار محدودیت شده یا نه. تشكیل این نهاد اگرچه از جهاتی به تشكیل مجمع تشخیص مصلحت شباهت دارد اما این شباهت تام و تمام نیست. چراكه حكم مجمع درباره‌ی موارد اختلافی شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی لازم‌الاجراست ولی آنچه كه این هیأت درباره‌ی مسایل اختلافی قوا و… تنظیم می‌كند در حكم پیشنهاد بوده و تنها پس از تصویب رهبری موضوعیت پیدا می كند.

تشكیل این هیأت به خوبی نشان می‌دهد كه از نظر رهبری بخش قابل توجهی از اختلافات قوا جنبه‌ی «فرار از قانون» ندارند بلكه عمدتاً ناشی از پافشاری هر كدام از قوا به صلاحیت‌ها و اختیارات قانونی خود و یا قوه‌ی مربوط به خود می‌باشد.

4. وظایف و صلاحیت‌های این هیأت ارتباطی به صلاحیت‌ها و وظایف مجمع تشخیص مصلحت ندارد. مجمع بر اساس قانون اساسی به حل اختلافات مجلس و شورای نگهبان – البته تنها در زمینه‌ی قانون به تصویب رسیده- می‌پردازد و هم زمان دو كار نیابتی هم انجام می‌دهد كه یكی «تعیین سیاست‌های كلی نظام» و دیگری «حل معضلات نظام كه از طریق عادی قابل حل نیست» می‌باشند كه البته این هر دو نیازمند محول كردن آن‌ها به مجمع از سوی رهبری می‌باشد و جنبه‌ی استقلالی ندارد. بنابراین كاملاً واضح است كه قانون مستقیم یا غیرمستقیم مسئولیت هماهنگی میان قوا و یا حل اختلافات آن‌ها را به مجمع نسپرده و شأنی از شئونات مجمع به حساب نیاورده است. البته رهبری می‌توانسته بر اساس اختیارات «ولایت مطلقه فقیه» و یا حتی براساس بند 8 اصل 110، این موضوع را به مجمع واگذار نمایند ولی بنا به اقتضائاتی این اتفاق نیفتاده است كه یكی از آن‌ها این است كه تركیب مجمع به دلیل گستره‌ی وظایفی كه برعهده دارد گسترده است و سپردن مباحث كلان قوا و حل اختلافات آن‌ها مجمع كوچكتر، یك دست‌تر و عملیاتی‌تری را طلب می‌كرده است. پس تشكیل این هیأت به هیچ وجه تضعیف موقعیت قانونی و شأن حقوقی مجمع نیست چراكه این هیأت برای كمك به حل سریع‌تر مسئله‌ای تشكیل شده كه آن مسئله بخشی از صلاحیت‌ها و یا حتی روش جاری مجمع نبوده است.

5. تشكیل این هیأت كمك بسیار خوبی برای سه قوه خواهد بود چراكه اینك یك محمل حقوقی و یك سازوكار روشن برای حل اختلافات و استیفای حقوق خاص قوا پدید آمده است. در واقع با تشكیل این هیأت اینك «اختلافات» كه تا كنون بعضاً ذیل عناوینی نظیر «قانون‌شكنی»، «قدرت‌طلبی» و «نظام‌ستیزی» تعبیر و تفسیر می‌شد، به رسمیت شناخته شده و سازوكاری برای حل آن‌ها به نفع نظام، كشور، مردم و سه قوه تعبیه گردیده است. تمكین هر قوه به راه‌كارها و مصوبات – پیشنهادهایی كه توسط رهبری تأیید شده‌اند- به خوبی مرز میان كسانی كه در پی بهبود شرایط اداره‌ی كشور هستند و كسانی كه بهبود شرایط شخصی یا گروهی خود را طلب می‌كنند، مشخص می‌گرداند و صد البته تردیدی نداریم كه مسئولان ارشد كشور اراده‌ای جز خدمت ندارند كما این‌كه همه‌ی آن‌ها اراده‌ی خود را برای اجرای مصوبات این هیأت اعلام كرده‌اند.