قانون بودجه ؛ مبانی،اصول وچالشها

پیشنهادوتصویب قانون بودجه ازمهم ترین وقایع حقوقی وسیاسی است که هرساله درکشورانجام می پذیرد ودیدگاه های کارشناسی اندیشمندان وصاحبنظران را برمی انگیزد.امروزه، نظام بودجه ریزی بصورت یک نظام پیچیده فنی ومالی درآمده است.وجه مشترک قوانین بیشترکشورها در روند پیشنهادوتصویب بودجه، تدوین مشترک بودجه میان دولت وپارلمان، تحت حاکمیت و تبعیت از برخی اصول وقواعدماهوی وشکلی است.

الف)مفاهیم واصول:

بودجه ریزی ،برآورد منطقی حجم عملیات درمقابل اعتبارات است وبا توسل به آن،برنامه توسعه از قوه به فعل در می آید.طبق ماده1 قانون محاسبات عمومی، بودجه، برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه وحاوی پیش بینی درآمدها وسایرمنابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجربه نیل سیاست ها وهدف های قانونی می شودوشامل بودجه عمومی دولت،بودجه شرکت های دولتی ،بانک ها وموسسات دیگراست .بطورخلاصه بودجه یک سندمالی است مربوط به درآمدهاوهزینه های دولت.بعبارت دیگر نوعی پیش بینی است که چگونگی تحصیل منابع واستفاده ازآنهارا درطول دوره زمانی خاص نشان می دهد.

بنابرتعاریف فوق بودجه نوعی برنامه ریزی است ومستلزم دقت نظروپیش بینی تمام جوانب می باشدازاینرو تلاش وفعالیت گسترده ودقیقی رامی طلبد.وجود سازمانی خاص تحت عنوان معاونت برنامه ریزی ونظارت راهبردی ریاست جمهوری(سازمان مدیریت وبرنامه ریزی) ووابستگی بودجه به تصویب نهایی نمایندگان مجلس(نظارت تصویبی)،خود گواه حساسیت واهمیت زیادآن است.

بودجه نیز هماننددیگررشته های اقتصادی ،تابع اصولی است. منظوراز این اصول، لزوم رعایت تشریفات وقواعدی است تابودجه تنظیمی وسیله مفیدوقاطعی به منظور کنترل وشناسایی دخل وخرج دولت باشد.فلسفه وجودی این اصول برای جلوگیری ازحیف ومیل ها وبه منظور نظارت وکنترل مالی پارلمان است. اصول وموازین حاکم برفرایند تهیه وتنظیم واجرای بودجه عبارتندازسالانه بودن،تعادل،جامعیت،وحدت بودجه،تخصیص بودجه،وضوح،قانونی بودن،انعطاف پذیری،تفصیل وغیره.

نظارت های متعددی نیزپیش بینی شده است که برای دقت وسلامت أمور، ضروری وحیاتی است؛ مانندنظارت اداری ازطریق دولت ووزارت اقتصاد،نظارت پارلمانی توسط مجلس ونظارت قضایی ازطریق دیوان محاسبات کشور.همچنین شورای نگهبان مطابق اصول قانون اساسی ماننداصل4و94 موظف است کلیه مصوبات مجلس راازنظرانطباق باموازین اسلامی وقانون اساسی موردبررسی قراردهدوچنانچه آن رامغایرببیندبرای تجدیدنظربه مجلس بازگرداند.

چالشهای تدوین بودجه:

باتأملی برلوایح بودجه سنوات گذشته وسال 93،می توان به تبصره های فراوانی ازآن اشاره نمودکه درتعارض بااحکام شرع وقانون اساسی ،قوانین برنامه توسعه ومقررات دیگرهستند.

گرچه نقاط قوت ومزیت هایی نیزدرلایحه سال جاری دیده می شود(ازجمله ارائه به موقع به مجلس وشفافیت دربرخی فصول بودجه)،اما به نظرمی رسد برخی ازاصول مبنایی تدوین قانون بودجه موردخدشه قرارگرفته است.جنبه قانونی بودجه ازچنان اهمیتی برخورداراست که درقانون اساسی نیزمقرراتی برای آن پیش بینی شده است. مفهوم اصول ومقررات قانونی وتعاریف مذکوردرسطوربالا متکی براین است که بودجه سالانه کل کشور،صرفاًبایددربرگیرنده احکام بودجه ای(درآمدها وهزینه ها)باشد.احکام بودجه ای ،احکام غیردائمی وغیرمستمروتنها برای مدت مشخص یک ساله هستند.درطی سالهای اخیر،احکامی درقوانین بودجه پیش بینی شده که ماهیت دائمی داشته و واجد آثارمستمری هستند که با اصل سالانه بودن بودجه مغایرت دارد.این مسأله دربودجه سال93 نیز به وفور دیده می شود.تبصره هایی که لازم بودبرای آنهاقانون دائمی تدوین گردد.

ازسویی دربرخی ازاحکام تبصره های قوانین بودجه،ردیف های درآمدوهزینه ویا سقف اعتبارات برخی ردیف ها مشخص نمی گردند.چنین رویه ای علاوه برایجادابهام وسردرگمی،بااصول متعددی ازقانون اساسی درتعارض بوده،اعمال نظارت وتهیه گزارش تفریغ بودجه مقرردراصل 55 قانون اساسی توسط دیوان محاسبات را متعذرمی نماید.

تعارض تبصره ها با اسناد بالادستی وسیاستهای کلی نظام، معضل تکراری دیگراست.افزایش بودجه شرکت های دولتی درلایحه بودجه نسبت به سال های گذشته، صراحتاً با ابلاغیه مقام معظم رهبری درباره اصل44قانون اساسی(مبنی برخصوصی سازی وکاهش تصدی گری دولت)درتعارض می باشد.

تعدادی ازتبصره های لایحه بودجه با برخی اصول قانون اساسی ماننداصول45،52 و53 وقانون محاسبات عمومی مغایرت دارند.به این موارد بایدایرادات شکلی ،وجود برخی ابهامات وخلاء ها،عدم تعادل و… را نیزاضافه نمود که به طوریقین ازنگاه تیزبینانه شورای نگهبان،مجلس وکارشناسان صاحب نظر دورنخواهدماند.

بودجه شاهرگ حیاتی دولت وآیینه تمام نمای همه برنامه ها وفعالیت هاوخط مشی های نظام بوده ونقش بسیارمهم وحیاتی درتوسعه اقتصادملی ایفا می کند.قانون بودجه، سنگ بنای توسعه کشور ونمایانگراهداف کلان وملی است ودست یابی به اهداف مقرردربرنامه چشم انداز20ساله وبرنامه توسعه درگرو تصویب واجرای بودجه مناسب وشایسته خواهدبود.لذا آسیب شناسی وتحلیل و وارسی موشکافانه اصول وفرایندبودجه نویسی وبودجه ریزی وابزارهای نظارتی، ازضرورت های مهم و مقدمه تدوین لوایحی کارشناسانه وقانونمند درسالهای آتی است.