مهرنوش گرکانی – شهروند حقوقی| خانه‌ها ویران شد و ساکنانش آواره کوی و برزن شدند. زلزله خبر نمی‌کند برای همین هم نامش حادثه غیرمترقبه است. حال که آمده است ویران کرده است باید بتوان جلوی اتفاقات بد بعد از آن را گرفت، سامان داد و مدیریت کرد و به فکر زلزله‌های بعدی بود تا دیگر این‌قدر خرابی به بار نیاورند. زلزله رودبار را به یاد نمی‌آورم، اما زلزله بم را خوب به خاطر دارم و هنوز عکس‌های ویرانی‌هایش در فضای مجازی بین مردم دست‌به‌دست می‌شود. ویرانی‌هایی که با گذشت بیش از ١٠سال از وقوع زمین‌لرزه در بم هنوز هم برخی از آبادی‌ها ویران است. سال‌هاست که زلزله‌های متعدد در ایران رخ می‌دهد، اما هنوز هم خانه‌ها ایمن نیستند و هنوز هم نمی‌توان این بحران را مدیریت کرد. ایران یکی از ١٠ کانون حادثه‌‌خیز در جهان است که از ٤٣ نوع حادثه شناخته‌‌شده در جهان، ٣٣ نوع آن را در ایران شاهد بوده یا خواهیم بود. یک‌سال وقوع طوفان و سال بعد طغیان سیلاب. خسارت‌بارشدن این حوادث نشان می‌دهد که کشور ما در بخش مدیریت بحران با کاستی‌‌های فراوان مواجه است.
قانون مدیریت بحران و درج آن در کتاب‌های قانونی به سال ٨٧ مربوط می‌شود، اما هنوز به شکل آزمایشی درحال اجراست. در ابتدا این قانون توسط نمایندگان برای اجرای آزمایشی به مدت پنج‌سال به تصویب رسید و پس از آن برای سال ٩٣ اجرای آزمایشی آن تمدید شد، اما متاسفانه اتمام کار مجلس نهم، آغاز به کار مجلس دهم و سیر تغییرات و تحولات پیش‌آمده سبب شد تا علاوه بر دولت، نمایندگان مجلس هم از تمدید اجرای آزمایشی این قانون برای سال‌های ٩٤ و ٩٥ یا تصویب قانون دایمی آن غفلت کنند.
البته دولت در روزهای پایانی مجلس نهم لایحه مدیریت حوادث غیرمترقبه را به منظور دایمی‌کردن قانون مدیریت بحران به مجلس ارایه کرد. این قانون با محورهای مصوب سال ٨٧ همچنان درحال اجراست و در سال‌هایی هم که خلأ قانونی وجود داشت فرآیند اجرا تغییر نکرد و بحران‌ها مدیریت شد. اما و اگرهایی در این زمینه مطرح است، به نوعی که برخی مشکل را عدم‌اصلاح قانون دانسته و برخی مهمترین مسأله مدیریت بحران را نحوه تخصیص منابع و اجرای آزمایشی قانون می‌دانند.
ایمنی موضوع گسترده و وسیعی است که در مواقع بحرانی گسترده‌‌تر هم می‌شود. وقتی مواردی همچون سیل، زلزله و آتش‌سوزی گسترده به میان می‌آید، باب دیگری باز می‌شود که آیا با این تجهیزات برای شهری همچون تهران با این وسعت می‌توان به این شکل وارد عمل شد؟ یا در شهری همچون تهران وضع مدیریت بحران باید چگونه باشد که در مواقع بحرانی بتوان از بروز خسارت و صدمات احتمالی آن کاست؟
در شرایط کنونی سازمان مدیریت بحران کشور نمی‌تواند بودجه لازم برای حوادث غیرمترقبه را بلافاصله تخصیص دهد، چراکه این سازمان پس از بررسی حادثه، آثار و تبعات آن باید میزان خسارت برآورد شده را به سازمان برنامه و بودجه اعلام و پس از بررسی در دولت، منابع مورد نیاز را دریافت کند. همچنین در لایحه مدیریت حوادث غیرمترقبه علاوه‌بر اصلاح تامین منابع، بحران به تناسب آسیب‌هایی که دارد در سطوح مختلف قرار می‌گیرد، به نوعی که قانون مطابق تعاریف بینالمللی شده است. بحران به سه قسمت ملی، استانی و شهرستانی تقسیم و موارد متعدد با توجه به سندهای بالادستی و ابلاغیه رهبری در زمینه پدافند غیرعامل اعمال شده است.
دولتها در مقابل تک‌تک رفتارها و اتفاقات برای شهروندان‌شان مسئول هستند. در این شرایط قانون از یک قاعده کلی برخوردار است. این مسئولیت در قانون اساسی کشور و در قوانین عادی همواره برای دولتها توضیح داده شده است. در کشور ما این مسئولیت از زمانی که سازمان‌هایی مانند سازمان هواشناسی برای پیش‌بینی مواردی مانند سیل و طوفان تشکیل شد، آغاز شد. سازمان مدیریت بحران در وزارت کشور و دیگر سازمان‌های مرتبط با این مسأله باید پیش‌بینی‌های لازم را در بروز مواقع بحرانی داشته باشند. همگان می‌دانند که کشور ایران آبستن بحرانی‌های طبیعی است.
کشور ما از یک سو با بحران زلزله مواجه است و هرازگاهی زلزله رخ می‌دهد. از سوی دیگر این سرزمین با وقوع طوفان، سیل و… مواجه است. دولتها باید در مواجهه با حوادث و سوانح تمهیداتی را پیش‌بینی و لحاظ کنند. هر ساله از سوی دولت و دیگر نهادهای پاسخگو ردیف بودجه برای جبران خسارت‌های وارده به شهروندان پیش‌بینی می‌شود. برای مثال در کشورهای توسعه‌یافته همچون آمریکا شاهد بروز طوفان‌هایی همچون تورنادو هستیم.
باید این نکته را همیشه در نظر داشت که یکی از ابعاد اساسی حقوق شهروندی تکلیف دولت در مقابل ملت است. دولت باید با احساس مسئولیت و پاسخگویی به ملت نسبت به جبران خسارت‌های وارده اقدام کند. این امر یک امر لاینفک در حقوق شهروندی است. در ضمن چنین حقی در قانون اساسی نیز پیش‌بینی شده است. درباره نحوه جبران خسارت در مشاعات ساختمان باید توجه کرد که این امر در چارچوب روابط شهروندان با یکدیگر تحت عنوان مسئولیت مدنی شکل می‌گیرد. این مقوله در حالت عادی هم قابل پیش‌بینی است. برای مثال اگر یکی از افراد ساکن در مجتمع مسکونی شئی را در جایی قرار دهد که به موجب آن فرد دیگری دچار خسارت شود به نسبت فرد مسبب این حادثه باید نسبت به جبران خسارت وارد عمل شود. در این وضع هر شهروند می‌تواند به دادگاه مراجعه و خسارت وارده را مطالبه کند، چون در قانون مدنی و قانون مسئولیت مدنی چنین امری پیش‌بینی شده است. در این میان مهمترین موضوع برای آسیب‌دیدگان، بحث جبران خسارت و غرامت ناشی از زلزله و میلیاردها تومان خسارت وارده ناشی از فروریختن ساختمان‌های سست و بی‌بنیان است. موضوع جبران خسارت زیان‌دیدگان ناشی از حوادث غیرمترقبه همانند سیل و زلزله از دیرباز مورد بحث مسئولان، حقوقدانان و کارشناسان مربوطه بوده است و هر یک از منظر سیاسی، حقوقی و حتی گاه شخصی نظرهایی ارایه داده‌اند. هر بار همزمان با وقوع حادثه‌ای اعم از طبیعی و قهری یا عمدی این بحث داغ می‌شود، اما متاسفانه مدتی بعد با وجود تمام ضعف‌ها و نواقص، مسائل مهم اینچنینی به دست فراموشی سپرده می‌شود. قانون می‌گوید: «چنانچه حادثه‌ای منتهی به ضرب، جرح، مرگ یا ورود ضرر به غیر شده باشد، حسب مورد موجب مسئولیت مدنی و لزوم تعیین خسارت یا مسئولیت کیفری از باب بی‌احتیاطی، بی‌مبالاتی و رعایت‌نکردن ضوابط دولتی خواهد بود.» اما آیا طبق قوانین و مقررات در وقوع بلایای طبیعی و پرداخت خسارت ناشی از آن دولت مسئول پرداخت خسارت است؟ یا آیا رعایت‌نکردن برخی ضوابط و موارد ایمنی از سوی شهروندان آنها را از دریافت خسارت محروم می‌کند؟
بار مسئولیت بر دوش دولت است
حسین احمدی‌نیاز حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری
زلزله به تنهایی یک مصیبت است، اما مدیریت بحران ناشی از زلزله در ایران یک مصیب بزرگتر است. در ایران سالیان سال است که زلزله‌های متعددی مثل طبس، بوئین زهرا، رودبار، بم، آذربایجان و … به وقوع پیوسته و نشان‌دهنده این موضوع است که ایران روی گسل‌های فعال زلزله واقع شده و این موضوع در مباحث علمی و آکادمیک هم بارها مشخص و اعلام شده است. با وجود این متاسفانه مجموعه شهرداری‌ها و دولتها برنامه مدونی برای ایمن‌سازی مسکن و استحکام بناها در سکونتگاه‌ها و شهرها ایجاد نکرده‌اند. در زلزله اخیر کرمانشاه شاهد فرو ریختن بسیاری از بناهای نوساز بودیم. بسیاری از منازل مسکن مهر نوساز بود، اما فرو ریخت. همه این بناها دارای مهندس ناظر فنی و شهرداری بودند و تاییدیه‌های متعدد ایمنی را دریافت کردند و حالا با یک زلزله و خرابی‌هایی که به وجود آورده است، می‌توان دریافت که تمام این تاییدیه‌ها خلاف بوده است. این نشان از نوعی بیماری در عرصه مسکن و شهرسازی دارد که نظارت‌ها را دروغین، غیرواقعی و گاهی آلوده به فساد کرده است. این سهل گرفتن جان مردم است. به‌عنوان مثال همین زلزله اخیر در کرمانشاه اگر با قدرت بیشتر در ژاپن رخ می‌داد، نهایتا دو یا سه کشته می‌داد، زیرا برنامه‌ریزی و ایمن‌سازی از قبل وجود دارد. شهرداری‌ها و دولتها حسب مواد یک و ١٠ قانون مسئولیت مدنی از این حیث که نظارت کافی بر ساخت‌وسازها نداشته است و اگر نظارتی بوده این نظارت من غیر‌حق بوده، دارای مسئولیت است.
در ماده یک قانون مسئولیت مدنی آمده است: هرکس بدون مجوز قانونی عمدا یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان یا سلامتی یا مال یا آزادی یا حیثیت یا شهرت تجارتی یا به هر حق دیگر که به موجب قانون برای افراد ایجاد شده لطمه‌ای وارد کند که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود است.
حال با توجه به این مورد که دولت در جبران خسارات وارده توسط زلزله به مردم آن منطقه مسئولیت مدنی دارد، اعلام شده که بنیاد مسکن حسب دستور رئیس‌جمهوری مسئول بازسازی مناطق خواهد بود، اما متاسفانه این نکته وجود دارد که اسلوب و چارچوبی که قرار است بنیاد مسکن با پایبندی بر آن منازل جدید را بنا کند، چه خواهد بود؟ آیا این بازسازی‌ها به واقع ایمن خواهد بود؟ نکته این‌جاست که این احساس مسئولیت که یک تکلیف قانونی برای دستگاه‌ها و نهادها وجود دارد، بسیار ضعیف است و همین امر باعث شده در بعد خدمات‌رسانی و کمک‌رسانی، مردم و نهادهای مدنی به دولت اعتماد نکنند. در همین زلزله اخیر شاهد بودم که مردم و نهادهای مدنی حاضر نبودند کمک‌های خود را به دست نهادهای دولتی بدهند. این سلب اعتماد بزرگترین صدمه و لطمه است. بزرگترین سرمایه دولتها اعتماد ملت است.
همچنین در ماده ١٠ قانون مسئولیت مدنی نیز به جبران خسارت اشاره شده است: کسی که به حیثیت و اعتبارات شخصی یا خانوادگی او لطمه وارد شود می‌تواند از کسی که لطمه وارد آورده است، جبران زیان مادی و معنوی خود را بخواهد، هرگاه اهمیت زیان و نوع تقصیر ایجاب کند دادگاه می‌تواند در صورت اثبات تقصیر علاوه‌بر صدور حکم به خسارت مالی حکم به رفع زیان از طریق دیگر، از قبیل الزام به عذرخواهی و درج حکم در جراید و امثال آن کند.
یکی از موضوعات مهمی که در این میان وجود داشت، پیگیری‌های دادستان استان کرمانشاه است. به‌عنوان مثال این موضوع که دادستان کرمانشاه به آن ورود کرده که بسیاری از پروانه‌های صادرشده برای پرونده‌های ساخت مسکن باید مورد بازبینی و بررسی مجدد قرار بگیرد، بسیار مثبت است. از تکالیف اساسی قوه قضائیه و سازمان بازرسی این است که به موضوع روند صدور این پروانه‌ها ورود کند.
دولت طبق قانون دارای مسئولیت کامل در ارایه خدمات‌رسانی کامل به شهروندان مصیبت‌زده حاصل از زلزله است. دولت باید براساس یک برنامه‌ریزی مدون توزیع عادلانه برای این امور داشته باشد و به همه روستاها خدمات یکسان ارایه کند. بار مسئولیت دولت در این موضوع بسیار سنگین است. سازمان‌هایی مانند هلال‌احمر به‌عنوان یک نهاد عمومی داوطلبانه در نوک پیکان این خدمت‌رسانی جهت دریافت و توزیع امکانات قرار گرفته و مردم به این نهاد تا حدی اعتماد دارند.
سازمان مدیریت بحران که در استانداری‌ها مستقر است، آیا برنامه مدونی برای حل این معضلات و برون‌رفت از آن دارد و چه اقداماتی انجام داده است؟ سازمان پدافند غیرعامل که دارای تکلیف است، باید بیشترین اقدامات را انجام دهد و مسئولیت به عهده آنهاست. سازمان‌های نظارتی باید بر نهادهای ذی‌مسئول در این قضیه که بودجه دریافت می‌کنند، نظارت داشته باشند. نهادهایی مثل شهرداری‌ها، مهندسیان ناظر و صادرکنندگان پروانه ساخت باید واخواست بشوند و پاسخگو باشند.
اصل پاسخگویی دولت در برابر ملت در مواجهه با افعال و اقدامات انجام‌شده از حیث حقوق عمومی می‌طلبد که دولت برای بازسازی کامل تمامی خانه‌های آسیب‌دیده از زلزله اقدام کند. به‌عنوان یک پرونده حقوقی، اگر یک تامین دلیل از حیث حقوقی گرفته شود که دلیل ریزش این ساختمان‌ها مثلا مسکن مهر یا بیمارستان‌ها گرفته شود، به این نتیجه خواهد رسید که دولتها به وظایف خود به‌درستی عمل نکردند و حالا اثرات آن دیده می‌شود. مسئولیت دولت در بازسازی مفروض است. دولت هر چقدر کمک‌های بیشتری داشته باشد، می‌تواند در بازسازی مقداری از اعتمادی که در گذشته ازدست‌رفته است، موثر واقع شود. کما این‌که شاهد بودیم مردم هم سنگ‌تمام گذاشته‌اند و از هیچ نوع کمکی دریغ نکرده‌اند.
نظام و دولت در برابر مردم مسئولند
بهمن کشاورز حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری
مسئولیت را در امور کیفری به «قابلیت مجازات» و در امور مدنی به «تعهد جبران خسارت» تعریف کرده‌اند. در امور کیفری تحقق مسئولیت موکول به احراز سوءنیت است و در امور مدنی برمبنای نظریات مختلف –نظریه خطا و نظریه خطر- توجه مسئولیت موکول به احراز برخی امور شده است که در موقع بروز حوادث طبیعی نظیر ضایعه و فاجعه‌ای که اخیرا در کشور ما رخ داد، در وهله نخست نمی‌توان احتمال وجود مسئولیت کیفری یا مدنی برای افراد یا اشخاص قایل شد، زیرا این‌گونه حوادث همانا قوه قاهره است که اصولا باعث توجه مسئولیت نمی‌شود. اما ممکن است در حواشی موضوع موارد و مصادیقی از هر دو نوع مسئولیت وجود داشته باشد. مثلا وقتی بناها به اندازه‌ای که عرفا معمول است و استانداردهای بینالمللی حکایت دارد، محکم و استوار نباشد و به این خاطر در نتیجه حوادث طبیعی به افراد یا اشخاص صدمه وارد شود، ممکن است سازنده، صاحب کار و ناظر و کسانی که مصالح را تامین کرده‌اند و طراحان سازه حسب مورد مسئول تشخیص داده شوند و خسارت از آنان مطالبه شود یا حتی به اعتبار عدم‌رعایت نظامات دولتی منجر به جرح یا قتل یا بی‌احتیاطی و بی‌مبالاتی در ساخت با تعقیب مجازات کیفری روبه‌رو شوند که به تبع آن ممکن است خسارات مادی نیز قابل مطالبه باشد.
اما تکلیف دولت درخصوص حمایت از آسیب‌دیدگان و جبران خسارات وارده بر آنان ابتدا ناشی از مسئولیت مدنی نیست. هر چند که در ماده ١١ قانون مسئولیت مدنی، مسئولیت دولت به‌هرحال پیش‌بینی شده است. آنچه در این موارد در مورد دولت مطرح است، تکلیفی است که اصل ٢٩ قانون اساسی برعهده آن گذاشته است. به موجب این اصل در سوانح و حوادث عرضه خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی برعهده دولت است. همین‌طور وقتی مردمی بی‌خانمان می‌شوند و امکان ادامه زندگی ندارند، دولت و نظام است که باید مشکل آنها را حل کند. در این‌گونه موارد است که بحث اعتماد به دولت و نظام و اولویت‌هایی که در هزینه‌کردن از دیدگاه مردم یک کشور وجود دارد، مطرح می‌شود. عدم اقدام کافی و به موقع سلب اعتماد را درپی دارد و اعتماد ازدست‌رفته به سادگی قابل اعاده نیست.
بدون‌تردید مقامات نظام در قبال نظارت‌های مستمر و دقیق نسبت به ساخت‌وسازها مسئول هستند و ماده ١١ قانون مسئولیت مدنی حدود این مسئولیت را تقریبا روشن می‌کند. وجود مهندس ناظر تکلیف نظارت عالیه شهرداری یا فرمانداری یا سایر مقاماتی از این قبیل را نفی نمی‌کند. بنابراین در مواردی که به‌طور آشکار ساختمان‌هایی بدون رعایت اصول ساخته شده و مورد بهره‌برداری قرار گرفته‌اند، زیان‌دیدگان می‌توانند با طرح دعوی، خسارات وارده بر خود را مطالبه و وصول کنند.
در وهله نخست سازمان هلال‌احمر مسئولیت دارد، اما در مرحله بعد، از آن‌جا که دولت و نظام را باید شخصیت حقوقی واحد تلقی کرد، کل نظام در قبال این مردم و همه مردم ایران مسئول است و باید از تمامی امکانات اعم از کشوری و لشکری برای دفع ضرر از مردم آسیب‌دیده استفاده کند. کشور ما، کشور فقیری نیست، بنابراین عذری در این‌گونه موارد پذیرفته نمی‌شود.