رستم حسن نژاد ، حقوقدان و محقق و پژوهشگر؛نظارت بر تصویب و اجرای بودجه، نقطه عطف نظارت نمایندگان مردم بر مجریان قانون است
مجلس عصاره ملت است. مجلس در رأس امور کشور است. اساساً پارلمان در نظام‌های مردم‌سالار به دلیل اجرایی شدن آن چیزی که مردم می‌خواهند به وجود آمده است. آنچه مردم می‌خواهند باید اجرایی شود.
اجرای خواسته‌های مردم با قوانین مصوب مجلس متجلی می‌شود اما این تمام ماجرا نیست. قوانین مصوب مجلس باید اجرایی هم بشوند. اجرای قوانین که وظیفه مجلس نیست، ولی مجلس برای تکمیل وظیفه خود باید نظارتی دقیق بر اجرای این مصوبات داشته باشد. به همین دلیل است که می‌گویند پارلمان دو وظیفه عمده بر عهده دارد، یکی قانونگذاری و دیگری نظارت. دیوان محاسبات یکی از ارکان مجلس برای اجرای یکی از انواع نظارت‌های این نهاد قانونی است. مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند. این را اصل هفتاد و هشتم قانون اساسی هم می‌گوید که مجلس شورای اسلامی حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
این دو اصل روی هم رفته وظایف اساسی پارلمان را در حقوق اساسی کشورمان تبیین می‌کنند؛ قانونگذاری و نظارت. مجلس شورای اسلامی به چندین روش بر امور کشور نظارت دارد. تحقیق و تفحص، دریافت شکایات مردم، نظارت بر کار رئیس جمهور و وزرا و حساب و کتاب مسائل مالی مملکت با توجه به قانون بودجه توسط دیوان محاسبات. در نظام جمهوری اسلامی ایران بر اساس نص صریح قانون اساسی و به رسم نظام‌های پارلمانی، نظارت بیش از آنکه بر عهده سایر قوا قرار داده شده باشد، بر عهده مجلس شورای اسلامی است.
به همین دلیل خیلی از کارشناسان حتی بالاتر از قانونگذاری، نظارت را وظیفه ذاتی و اصلی مجلس شورای اسلامی می‌دانند و بر این عقیده‌اند که آنچنان که باید در عمل به این وظیفه قانونی اهمیت داده نشده است. نظارت بر تصویب و اجرای بودجه، نقطه عطف نظارت نمایندگان مردم بر مجریان قانون است. کار نظارت بر اجرای بودجه از این نظر که باید مجلس، ورودی عالمانه به جزئیات ارقام و حساب و کتاب دخل و خرج دقیق دستگاه‌ها داشته باشد کاری به مراتب تخصصی‌تر از تصویب بودجه به حساب می‌آید. به همین دلیل قانون اساسی برای این کار نهادی تخصصی را در چارچوب مجلس شورای اسلامی تأسیس کرده است. در حقیقت کمیسیون‌های داخلی مجلس، اعضا و جوارح آن هستند که در صورتی که به درستی به وظایف خود عمل کنند، استقلال مجلس بیشتر شده و تصمیمات آن تأثیر و بازده بیشتری خواهد داشت.
ابزارهای نظارتی کمیسیون‌ها: در کشور ایران نیز کمیسیون‌های داخلی مجلس با ابزارهایی که در اختیار دارند، کارکرد نظارتی خود را انجام می‌دهند. یکی از این ابزارها دعوت مقامات به کمیسیون‌های داخلی مجلس است. برای آنکه این ابزار نظارتی مجلس به خوبی مورد استفاده قرار گیرد، اولاً باید مقامات از حضور در کمیسیون‌ها امتناع نکنند و ثانیاً در هنگام حضور نمایندگان تنها به فکر انجام تکلیف خود به عنوان نماینده مردم باشند و حضور یک وزیر را فرصتی برای حل مشکلات و مسائل جزیی و بی‌ارتباط ندانند. از طریق آیین‌نامه داخلی مجلس می‌توان از بروز هر دوی این اتفاقات جلوگیری کرد. امکان دیگری که کمیسیون‌ها از آن برخوردارند، استفاده از توان مشاوره‌ای و کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس است. از آنجا که برخی از اعضای کمیسیون‌های داخلی مجلس از تخصص تجربه کافی در خصوص حوزه تخصصی آن کمیسیون برخوردار نیستند و از آنجا که زمان موجود برای بررسی گزارش‌ها و عملکردهای دستگاه‌های مورد نظارت اندک است، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نهادی بسیار سودمند است که نمایندگان می‌توانند از نتایج پژوهش‌های آن برای اشراف به موضوعات مختلف استفاده کنند. بنابراین کمیسیون‌های مجلس می‌توانند کارکرد نظارتی مجلس را مؤثرتر کنند و در این خصوص برخی از امکاناتی که در دسترس آنها است در بالا مورد اشاره قرار گرفت.
• روند تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی ارائه طرح یا لایحه: طرح: با امضا و ذکر نام حداقل ۱۵ نفر از نمایندگان در مجلس به رئیس تسلیم می‌شود.
لایحه: از طرف دولت با موضوع و عنوان مشخص و دلایل لزوم آن با امضای رئیس جمهور و وزیر مربوطه به مجلس تقدیم می‌شود. عادی: طرح‌ها و لوایحی که فوریت آنها توسط ارائه دهنده مطرح نشده باشد به صورت دو شوری، در مجلس رسیدگی می‌شوند. پس از اعلام وصول طرح یا لایحه توسط رئیس مجلس، همزمان برای رسیدگی به کمیسیون مربوطه ارسال می‌شود. همچنین فوراً تکثیر و در اختیار نمایندگان قرار می‌گیرد. گزارش کمیسیون به صحن علنی ارسال و بررسی نقاط ضعف و قوت در شور اول درباره کلیات طرح یا لایحه به عمل می‌آید.
در صورت تصویب، کلیات متن مصوبه برای بررسی‌های بیشتر به کمیسیون فرستاده می‌شود. پیشنهادات نمایندگان در کمیسیون بررسی شده و گزارشی به صحن علنی برای شور دوم ارائه می‌شود. مجلس در این شور در مورد موادی که تغییر اساسی یافته‌اند مذاکره کرده، و به تصویب نهایی طرح یا لایحه‌اند اقدام می‌کنند. دارای فوریت: وقتی فوریت طرح یا لایحه‌ای تقاضا می‌شود پس از توضیح پیشنهاد دهنده و اظهارات یک موافق و یک مخالف ابتدا نسبت به فوریت، رأی‌گیری می‌شود.
یک فوریتی: پس از تصویب فوریت، به کمیسیون مربوطه ارسال و خارج از نوبت بررسی می‌شود. پس از وصول گزارش کمیسیون به صحن علنی به صورت یک شوری و خارج از نوبت، ابتدا نسبت به اصل و سپس نسبت به مواد مذاکره و اخذ رأی می‌شود. دو فوریتی: ظرف مدت ۶ ساعت پس از تصویب فوریت در اختیار نمایندگان قرار می‌گیرد و ۴۸ ساعت بعد در دستور کار جلسه مجلس قرار می‌گیرد.
پیشنهادات نمایندگان باید دو ساعت قبل از شروع مذاکرات در اختیار نمایندگان قرار بگیرد.
سه فوریتی: پس از تصویب فوریت در همان جلسه در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد. این موارد پس از تصویب کلیات نسبت به هر یک از مواد مذاکره رأی‌گیری می‌شود. ارسال مصوبه مجلس به شورای نگهبان برای تطبیق آن با قانون اساسی و شرع مقدس. اگر شورای نگهبان مصوبه‌ای را خلاف قانون اساسی یا شرع تشخیص دهد آن را به مجلس باز می‌گرداند تا در کمیسیون مربوطه مجدداً رسیدگی و نظر شورای نگهبان اعمال شود. از سوی شورای نگهبان تأیید می‌شود و به صورت قانون در می‌آید. پس از اعمال نظرات شورای نگهبان برای تصویب نهایی در صحن علنی مطرح می‌شود.
• قانونگذاری: (طبق اصل ۷۱ قانون اساسی، مجلس می‌تواند در چارچوب قانون اساسی در تمام مسائل قانونگذاری کند.) طرح‌ها و لوایح قانونی ابتدا به کمیسیون‌های تخصصی ارجاع می‌شوند و سپس به صحن علنی مجلس می‌رسند. این طرح‌ها و لوایح اغلب در این کمیسیون‌های دستخوش تغییر و تحول می‌شوند. هر قدر کمیسیون‌های مجلس کارآمدتر باشند و از نیروهای متخصص و کارشناسان مطلع بیشتری برخوردار باشد، به همان میزان مصوبات بهتر و مؤثرتری از مجلس شورای اسلامی خارج خواهد شد.
• نظارت: صاحب‌نظران حقوقی اصلی‌ترین وظیفه مجلس شورای اسلامی را در کنار قانونگذاری، نظارت می‌دانند. کمیسیون‌های نظارتی کوچک که تخصصی‌تر و دارای امکانات اداری و پشتیبانی، بهتری هستند بهتر می‌توانند از عهده این وظیفه برآیند. بنابراین، امروزه در بسیاری از کشورها کارکرد نظارتی قوه مقننه و تأثیر بر عملکرد قوه مجریه از طریق کمیسیون‌ها انجام می‌گیرد. نظارت استصوابی: نظارت بر معاهدات و قراردادهای بین‌المللی، نظارت بر تعیین خطوط مرزی، نظارت بر برقراری حالت فوق‌العاده و محدودیت‌های ضروری، نظارت بر صلح دعاوی مالی دولت و یا ارجاع آنها به داوری، نظارت بر قرض و استقراض و کمک بلاعوض، نظارت بر استخدام کارشناسان خارجی، نظارت بر فروش بناها و اموال دولتی و نظارت بر دادن امتیاز تشکیل شرکت‌ها و مؤسسات به خارجیان از جمله موضوعاتی است که اصول مختلف قانون اساسی اجرای آنها را به دولت اجازه نداده‌اند مگر بعد از دریافت مصوبه به مجلس.
نظارت تأسیسی: (نظارت مجلس بر تأسیس هیأت دولت و رأی اعتماد به وزرا را نظارت تأسیسی می‌گویند.)
نظارت سیاسی: (نظارت مجلس بر اعمال سیاسی وزرا و رئیس جمهور که با سؤال و استیضاح از ایشان متجلی می‌شود.) نظارت بر تصویب بودجه: (لایحه بودجه ابتدا در کمیسیون تلفیق بررسی شده و سپس گزارش این کمیسیون برای تصویب نهایی بودجه بصحن علنی تقدیم می‌شود.)
نظارت بر اجرای بودجه نظارت بر تأسیس و تغییرات دولت این نوع نظارت مجلس شورای اسلامی بر عملکرد دولت را اصطلاحاً نظارت تأسیسی می‌گویند. یعنی نظارتی که قبل از تشکیل دولت و یا قبل از وقوع تغییرات در دولت توسط مجلس انجام می‌گیرد. اولین مرحله از این نوع نظارت مجلس عبارت است از دریافت برنامه‌های دولت. دیوان محاسبات به تمامی حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به ترتیبی که قانون گفته است، رسیدگی یا حسابرسی می‌کند. اصل سیصد وسی و سوم قانون اساسی می‌گوید که وزرا توسط رئیس جمهور تعیین و برای گرفتن رأی اعتماد به مجلس معرفی می‌شوند. سومین مرحله نظارت بر تأسیس دولت عبارت است از رأی اعتماد مجلس به مجموعه کابینه. عبارت قانونی این اعتماد به مجموعه وزیران در اصل هشتاد و هفتم آمده است جایی که می‌گوید رئیس جمهور برای هیأت وزیران پس از تشکیل و پیش از هر گونه اقدام دیگر باید از مجلس رأی اعتماد بگیرد. وزیرانی که بدین صورت مورد اعتماد مجلس قرار می‌گیرند به کار خود ادامه می‌دهند تا زمانی که به دلیلی از کار کنار بروند، پس از آن وزیری که توسط رئیس جمهور برای پست وزارت معرفی می‌شود باز هم برای شروع به کار باید از مجلس رأی اعتماد بگیرد. تحقیق و تفحص براساس اصل هفتاد و ششم قانون اساسی، مجلس حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
آیین‌نامه داخلی مجلس برای این تحقیق و تفحص قواعدی را پیش‌بینی کرده است. نکته اساسی این که این حق مرتبط با نهاد مجلس است و هیچ نماینده‌ای به خودی خود حق چنین تحقیقی را ندارد. مراحل این تحقیق و تفحص را می‌توان به شرح زیر خلاصه کرد:
۱- تقاضای نماینده یا نمایندگانی برای تحقیق و تفحص از یکی از نهادهای نظام.
۲- بررسی این تقاضا در کمیسیون تخصصی
۳- اقناع نشدن نماینده از توضیحات کمیسیون که در نهایت گزارش کمیسیون را برای تعیین تکلیف نهایی به صحن علنی مجلس هدایت می‌کند.
۴- تصویب تقاضا در صحن علنی مجلس
۵- نهادی که تحقیق و تفحص از آن در مجلس تصویب شده است، موظف است نهایت همکاری را برای انجام این کار با نمایندگان مجلس انجام دهد.
۶- پس از انجام تحقیق و تفحص اطلاعات ارزشمندی از روند کاری آن دستگاه در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد. ۷- در صورت احراز تخلف توسط آن دستگاه اصلی‌ترین ضمانت اجرای این تخلف اطلاع آن به نمایندگان مجلس و در صورت لزوم مردم است. هیأت رئیسه مجلس می‌تواند این اطلاعات را برای تعیین تکلیف نهایی به دستگاه‌های قضائی ارائه دهد.
• نظارت بر تدوین بودجه بودجه سندی است که دخل و خرج سالانه کشور را پیش‌بینی می‌کند. طبق قوانین، تهیه بودجه با قوه مجریه است. مرحله تصویب بودجه با تهیه بودجه متفاوت است. مجلس به جز تعیین بودجه خود، هیچ نقشی در تهیه بودجه کشور ندارد. بلکه در مقام نظارت استصوابی بر تدوین بودجه، با در نظر گرفتن مصالح و منافع عمومی، بودجه تهیه شده را جرح و تعدیل می‌کند، بدون اینکه موجودیت آن را به هم بزند. برای بررسی لایحه بودجه ابتدا کمیسیون تلفیق تشکیل شده و پس از جمع‌آوری نظرات کمیسیون‌های تخصصی، نظر نهایی خود را با توجه به زمان‌هایی که بدین منظور در قانون مشخص شده به صحن علنی ارائه می‌کند. در جلسه علنی، پس از رسیدگی به کلیات بودجه و تصویب آن، به پیشنهادهای مربوط به درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار بودجه عمومی دولت رسیدگی و سقف آن به تصویب خواهد رسید. پس از آن به پیشنهادهای مربوط به تبصره‌ها و ردیف‌ها رسیدگی می‌شود. این جلسات طبق آیین نامه داخلی مجلس، بدون توقف حتی در روزهای تعطیل برگزار شده تا رأی مجلس گرفته نشده است، بودجه از دستور کار خارج نمی‌شود.
• نظارت بر اجرای بودجه نظارت بر اجرای بودجه هم همانند نظارت بر تدوین بودجه حق قوه مقننه است. کار نظارت بر اجرای بودجه از این نظر که باید مجلس ورودی عالمانه به جزئیات ارقام و حساب و کتاب دخل و خرج دقیق دستگاه‌ها داشته باشد کاری به مراتب تخصصی‌تر از تصویب بودجه به حساب می‌آید. به همین دلیل قانون اساسی برای این کار نهادی تخصصی در چارچوب مجلس شورای اسلامی تأسیس کرده است. طبق اصل پنجاه و چهارم قانون اساسی، دیوان محاسبات کشور مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی است. نظارت سیاسی نظارت سیاسی قوه مقننه بر قوه مجریه عبارت است از طرح سوال و استیضاح از رئیس جمهور و هر یک از وزیران.
هر یک از اعضای هیأت دولت به غیر از مسئولیت‌های کیفری و مدنی که مورد قضاوت مراجع قضایی قرار می‌گیرد، مسئولیت سیاسی هم دارند که ناشی از اعمال و سیاست‌های دولت است. استیضاح وقتی قابل طرح در مجلس است که با امضای حداقل ۱۰ نفر از نمایندگان به مجلس تقدیم شود. ثانیاً نمایندگان در صورتی که یک سوم ایشان از رئیس جمهور در مقام اجرای وظایف قوه مجریه و اداره امور اجرایی کشور سوال داشته باشند، می‌توانند او را استیضاح کند و رئیس جمهور هم باید ظرف مدت یک ماه پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و پاسخگوی اعمال خود باشد