مهرنوش گرکانی- شهروند حقوقی| قانون انتخاب شهردار در تهران می‌گوید که شهردار باید از سوی اعضای شورای شهر انتخاب شود. در سال‌های گذشته و درواقع نخستین انتخابات شورای شهر در سال ١٣٧٧ و در دوره اصلاحات برگزار شد و فعالیت شوراهای اسلامی شهر و روستا از ۹ اردیبهشت سال ۱۳۷۸ و همزمان با پیام امام خمینی(ره) درخصوص شوراها و با صدور پیام ویژه‌ای از سوی حضرت آیت‌الله خامنه‌ای آغاز شد.
سبک فعلی انتخاب شهردار که توسط شوراهای شهر صورت می‌گیرد، یکی از ٢ مدل رایج در شهرهای جهان است. مدل نخست انتخاب بی‌واسطه و با رأی شهروندان است که عمدتا در کشورهای توسعه‌یافته مورد استفاده قرار می‌گیرد. اما مدل دوم درواقع مدلی است که درحال حاضر در تهران نیز با همان روش شهردار انتخاب می‌شود. بسیاری از اعضای شورای شهر معتقدند بسته‌ای حاوی ۵ نوع اختیار و وظایف جدید برای پارلمان‌های شهری باید به لایحه مدیریت شهری اضافه شود؛ در غیر این‌صورت، تغییر پروسه انتخابات شهردار به‌جز دگرگونی ظاهری، نه‌تنها تحولی در نظام مدیریت شهر به‌وجود نمی‌آورد که ممکن است بازوی حداقلی شورا برای کنترل مدیریت شهری را نیز از کار بیندازد. محتوای این بسته با تأکید بر تعمیم الگوی «رابطه دولت و مجلس» به «دولت محلی و شهرداری»، در گام نخست به‌دنبال «کارآیی حداکثری شورا» است تا جلوی بی‌برنامگی شهرداری‌ها در برخی شهرها و همچنین تصویب برنامه‌های ویتریتی در شوراها که از حرکت مستقل مدیران شهری نشأت می‌گیرد، گرفته شود.
لایحه اصلاح قانون انتخاب شهردار
در هیأت دولت
مردادماه امسال، لایحه‌‌ای وزارت کشور تحت‌عنوان «مدیریت شهری» با هدف یکپارچه‌سازی مدیریت مجموعه دستگاه‌ها و نهادهای خدماتی و اجرایی مرتبط با شهر به دولت ارایه کرده و قرار است پس از تصویب در هیأت دولت روانه مجلس شود. این لایحه دو بخش کلیدی دارد که اولی، «جداسازی ادارات آب، برق، گاز، آموزش‌وپرورش و تمامی دستگاه‌ها و سازمان‌های خدمات شهری از دولت و الحاق آنها به مجموعه مدیریت شهری» را شامل می‌شود و در قالب بخش دوم قرار است «انتخاب شهردار در شهرهای بالای ٢٠٠هزار نفر جمعیت، به‌صورت مستقیم توسط مردم» انجام شود.
قانون در انتخاب شهردار هیچ ابهامی ندارد
نعمت احمدی، حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری در این خصوص به «شهروند» گفت: بسیاری از اعمال اتفاق می‌افتد و کسانی که عامل این اعمال هستند و قانون را دور می‌زنند فراموش می‌کنند که تاریخ و زمان، حرکات و رفتارهای آنها را فراموش نخواهد کرد. این ایام می‌گذرد ولی آیندگان خواهند پرسید که به چه علت یک فردی مانند شهردار کارنامه ضعیفی در شهرداری دارد. ماجراهای مختلفی در این زمینه اعم از تراکم‌فروشی و تغییر کاربری زمین‌ها و بی‌تدبیری در ماجرای پلاسکو وجود دارد که اگر هر شخص دیگری در هر جای دنیا بود با این اتفاقات خصوصا ماجرای اخیر (پلاسکو) استعفا می‌داد که متاسفانه در این‌جا این اتفاق رخ نداده و شهردار با وجود قانون دو دور برای سومین دوره هم انتخاب شده و این کار، کاری غیرقانونی است.
این حقوقدان برجسته در پاسخ به این سوال که چه باید کرد که سکوت قانون در این مورد شکسته شود، گفت: قانون در این مورد سکوت نکرده، بلکه صراحت دارد. به باور من این تقصیر گردن شورای شهری‌هاست و قانون در این مورد هیچ‌گونه ابهامی ندارد و گویای گویاست. زمانی که شورای شهر تفسیر به رأی کرد دیگر این موضوع به قانون ارتباطی ندارد. این مورد نقض صریح قانون است.
قانون انتخاب شهردار برای دو دوره متوالی چه می‌گوید؟
انتخاب دوره جاری شهرداری نیز سروصدای بسیاری همراه داشت و برخی از حقوقدانان معتقد بودند انتخاب سه باره شهردار اشتباه است در این بین پیمان حاج‌محمود عطار و مصطفی ترک‌همدانی به‌دلیل غیرقانونی‌بودن حضور سه‌باره قالیباف در شهرداری تهران به دیوان عدالت اداری شکایت کردند. در شکواییه این ٢وکیل دادگستری آمده است: به روشنی می‌توان گفت که این قاعده مهم در اداره شهرها که برآمده از اراده قانون‌گذار در سال ١٣۶٩ خورشیدی است و به موجب آن هیچگاه یک شخص نباید بیش از دو دوره ۴ساله به سمت شهردار برگزیده شود، همچنان به قوت خود باقی و دارای اعتبار است.
استدلال آنها برای غیرقانونی دانستن انتخاب یک فرد برای٣ دوره در سمت شهردار تهران شامل ٢مورد اصلی بود.
نخستین استدلال این است که بند ٧ الحاقی به ماده ۴ قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی در سال١٣۶٩ بدین شرح اصلاح شده است: انتخاب شهردار برای مدت ۴سال و معرفی به وزیر کشور جهت صدور حکم. تبصره یک- انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود.
همچنین با توجه به بند ٧ الحاقی ماده ۴ شوراها، اصلاحی سال١٣۶٩ و تبصره‌های آن که یک نوآوری مهم و ارزشمند در مقررات انتخابات شوراها و شهرداران در شهرهاست، با این انگیزه بوده که فضای مردم‌سالاری بر اداره شهرها حاکم باشد و افرادی نتوانند با سوء‌استفاده از کنترل خود بر شورای شهر، برای بلندمدت خود را به نام شهردار به شهرهای بزرگ تحمیل کنند و فضای استبدادی در اداره شهرها ایجاد نشود. این نوآوری در شیوه برگزیدن شهرداران برگرفته از روح اصل ١١۴ قانون اساسی است که انتخاب رئیس‌جمهوری را برای ۴سال مقرر کرده و انتخاب مجدد وی را تنها برای یک دوره بلامانع دانسته است. در همین راستا
تبصره ٢ ماده ۴ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب سال ١٣٧۶ نیز برای انتخاب اعضای هیأت مدیره کانون وکلا محدودیت به وجود آورده و مقرر کرده است: «انتخاب اعضای هیأت‌مدیره کانون به‌طور متوالی برای بیش از
٢ دوره ممنوع است.
دومین استدلال اصلی آنها این بود که
ماده ٧١ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ١٣٧۵ در بخش وظایف شورای اسلامی شهر، انتخاب شهردار را از وظایف شوراها دانسته و مدت هر دوره مأموریت شهردار را ۴سال تعیین کرده که همان دوره ۴ساله شوراهاست. این ماده، موضوع انتخاب مجدد شهردار را به سکوت برگزار کرده و درواقع همان مقررات روشن تبصره‌های یک و ٢ ماده ٧ اصلاحی سال ١٣۶٩ را که در این زمینه تعیین‌تکلیف کرده‌اند در جای خود معتبر دانسته است. ماده ٩٢ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ١٣٧۵ مقرر کرده است: کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می‌گردد.
قانون قدیمی
نسخ نشده است
در متن شکواییه آنها در دیوان عدلت اداری آمده بود که تبصره‌های الحاقی یک و ٢ به ماده ٧ اصلاحی سال ١٣۶٩ نسخ صریح یا نسخ ضمنی نشده‌اند. از نظر اصول پذیرفته‌شده حقوقی، نسخ ضمنی یک قانون در موردی است که قانون جدید با قانون سابق در یک موضوع مشخص، غیرقابل جمع باشد، در این صورت قانون لاحق، قانون سابق را نسخ می‌کند زیرا نشان‌دهنده آخرین اراده قانون‌گذار است. ولی بند یک ماده ٧١ قانون شوراها مصوب سال ١٣٧۵ با تبصره‌های یک و ٢ ماده ٧ اصلاحی قانون شوراهای شهر مصوب سال ١٣۶٩ قابل جمع هستند و به هیچ عنوان با یکدیگر مغایرت ندارند. البته این دادخواست پس از بررسی در دیوان عدالت اداری رد شد.
اما این سوال هنوز پابرجاست که آیا انتخاب چندباره یک فرد به سمت شهرداری، قانونی است یا خیر؟
شهردار به‌عنوان مقام مجری تصمیمات شورای شهر طبق قوانین باید در ابتدای هر دوره شورا تعیین و به مقام صالح برای صدور حکم معرفی شود، قانون شهرداری مصوب ١١/۴/١٣٣۴ با اصلاحات بعدی شهردار برای مدت ٢سال انتخاب می‌شد و تجدید انتخاب وی نیز بلامانع بود که این مسأله در ماده ۵٠ قانون مذکور مندرج شده است.
اما در اصلاحات بعدی قوانین مرتبط وضع به‌گونه دیگری است. قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ١٣٧۵ با اصلاحات ١٣٨٢ باوجود ذکر موارد مربوط به نحوه انتخاب، شرایط انتخاب و موارد دیگر درباره شهردار در موارد ٧١، ٧٢ و ٧٣ در این مورد ساکت است. اما قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب ١٣۶١ در تبصره یک ماده ٣۵ بیان می‌دارد: «انتخاب شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود.» توضیح این‌که با توجه به ماده ٩٢ قانون شوراها مصوب١٣٨٢ که در آن تمامی قوانین و مقررات مغایر با قانون مذکور ملغی شده و تبصره یک ماده ٣۵ قانون پیش‌گفته مغایرتی در این خصوص ندارد، این مقررات همچنان دارای وجاهت لازم است.
بنابراین انتخاب مجدد شهردار تنها برای یک دوره قانونی است و ملاک انتخاب مجدد شهردار، انتخاب برای یک شهر است. (این استعلام به نقل از کتاب مجموعه نظریات مشورتی حقوقی شوراها و شهرداری‌ها تهیه و تدوین شاپور نظرپور ذکر شد که البته متن مذکور نیز برگرفته از استعلامی است که در سال ١٣٨۶ توسط شورای‌عالی استان‌ها صادر شده است. هرچند هم‌اکنون بعضی منتشر‌کنندگان این استعلام نیز به تناسب زمان برخلاف نظر گذشته خود نظر می‌دهند اما با عنایت به فضای غیرسیاسی حاکم بر زمان صدور این پاسخ بهتر می‌توان به مراد اصلی قانون‌گذار رسید.)
این موضوع روشن است که تعارض بین
٢ قانون مقدم و موخر باعث بی‌اعتباری قانون مقدم می‌شود، یعنی زمانی که درباره یک موضوع ٢ حکم در ٢ قانون متفاوت وجود داشته باشد، قطعا قانون موخر که آخرین اراده قانون‌گذار است حاکم می‌شود و قانون قبلی اعتباری ندارد. اما در این‌باره، برعکس موضوع تعارض حکمی در قانون مؤخر در این مورد وجود ندارد.
قاعده استصحاب نیز حکم می‌کند که اگر در بقای حکمی در گذشته یقین داشته‌ایم و هم‌اکنون به وجود و بقای حکم شکی وارد شده است، بقای حکم یقینی سابق استصحاب می‌شود. در این مورد هم با توجه به قانون سال ۶٩ که حکم به منع شهرداری بیش از یک دوره متوالی می‌دهد و شک و شبهه عده قلیلی از افراد باید به بقای حکم قانون قبلی با توجه به عدم نسخ آن در قوانین قبلی داد.
ممنوعیت انتخاب برای بیش از ٨سال و دوره‌ای متمادی یکی از اصول اصلی دموکراسی است که در بیشتر مشاغل اجرایی جریان دارد و از آن به‌عنوان به اصل تناوب قدرت یاد می‌شود فارغ از بسیاری مزایای مستتر در این مسأله توجه به گردش نخبگان و امکان استفاده از استعدادها و بازشدن دوایر مدیریتی نیز ازجمله بعضی مزیت‌های این دسته از تجارب بشری است. محدودیت دوره ریاست‌جمهوری در ایران برای بیش از ٢دوره خود به تنهایی مؤید مزایای این تمهید قانونی مناسب است. با امید این‌که قانونگرایی سرلوحه کارمان شود.
محورها
انتخاب مجدد شهردار تنها برای یک دوره قانونی است و ملاک انتخاب مجدد شهردار، انتخاب برای یک شهر است.
وزارت کشور لایحه‌‌ای تحت‌عنوان «مدیریت شهری» با هدف یکپارچه‌سازی مدیریت مجموعه دستگاه‌ها و نهادهای خدماتی و اجرایی مرتبط با شهر به دولت ارایه کرده است.
تعارض بین ٢ قانون مقدم و موخر باعث بی‌اعتباری قانون مقدم می‌شود.
انتخاب اعضای هیأت‌مدیره کانون به‌طور متوالی برای بیش از ٢دوره ممنوع است.
انتخاب اعضای هیأت‌مدیره کانون وکلای دادگستری هم به‌طور متوالی برای بیش از ٢دوره ممنوع است.