ساختار مراجع بدوي رسيدگي به تخلفات اداري چگونه است؟
رضا معینی- حقوقدان و مدرس دانشگاه| همه ما با فساد اداری به اشکال مختلفش در کشور مواجه شده‌ایم، از کار نکردن کارمندان تا گرفتن زیرمیزی. هر بار هم به دلیل آن‌که هرکس می‌خواهد کارش راحت‌تر و سریع‌تر پیش ببرد، معمولا شکایتی تنظیم نمی‌کند و به پیگیری آن نمی‌پردازد. فساد اداری پدیده‌ای سازمانی است که روند توسعه کشور‌ها را به‌طور چشمگیر با مشکل روبه‌رو کرده است. براساس آمار منتشر شده از سوی سازمان جهانی شفافیت، ایران از میان ۱۳۳ کشور در رتبه ۷۹ از نظر فساد اداری قرار گرفته است. درخصوص فساد اداری اصولا تعریف قابل قبول همگانی وجود ندارد و معمولا به گونه‌های متفاوتی با موضوع فساد اداری برخورد می‌شود؛ برخی فساد اداری را سوء‌استفاده از موقعیت و جایگاه اداری برای مقاصد مشخصی دانسته‌اند، گروه دیگری رشوه‌گیری و پنهان‌کاری را فساد نام‌گذاری کرده‌اند و عده‌ای نیز هرگونه ارتباط و ردوبدل کردن منابع و امکانات برای انجام امور غیرقانونی را در سازمان‌ها فساد اداری تعریف کرده‌اند.
برای حل‌وفصل بسیاری از مناقشات موجود در ادارات به دادگاه‌های اداری و دیوان عدالت اداری مراجعه می‌شود؛ مرجع رسیدگی به شکایت‌های استخدامی، شورای کارگاه و هیأت حل اختلاف، کمیسیون گمرک، کمیسیون ماده ١٠٠ شهرداری، کمیسیون تشخیص مالیات، شورایعالی مالیاتی، دادگاه‌های انضباطی، کمیسیون تشدید مجازات وزارت کشور، اداره محاکمات مالیه، دیوان دادرسی دارایی، کمیسیون اراضی متصرفی راه‌آهن، کمیسیون حل اختلاف پنج نفری، کمیسیون احداث سدها، کمیسیون مرتع و جنگل، کمیسیون انحلال بنگاه خالصه، کمیسیون ملی شدن آب، همچنین هیأت رسیدگی به اختلافات اداری و هیأت رسیدگی به اختلافات مالیاتی و دیوان عدالت اداری نیز ازجمله دادگاه‌های اداری در ایران هستند.
دادگاه اداری و دادرس اداری
درواقع دادگاه اداری، دادگاهی است که به تخلفات اداری مأموران و وابستگان دولت رسیدگی میکند. بنابر تعریفی تخصصی‌تر دادگاه‌های اداری مراجعی هستند که به موجب قوانین خاص در خارج از سازمان قضائی کشور ولی در رابطه با وظایف مختلف اداری و اجرایی دولت در سازمان‌ها تشکیل می‌‌شوند. وظیفه حقوق عمومی از منظر کلاسیک این است که مراقب دولت باشد تا برای مردم مزاحمت ایجاد نکند و اگر دولت هنگام انجام عمل خود به حقوق افراد تجاوز کند، دادگاه‌های اداری موظفند دولت را در پیشگاه فرشته عدالت حاضر کرده و داد ضعیف را از وی بازستانند.
سوابق بکارگیری دادگاه اداری
سابقه بکارگیری عنوان دادگاه‌های اداری در ایران به قوانین و مقرراتی همچون مقررات تحصیلی و استخدامی بهداران (مصوب ١٣/٣/١٣٣٤)، آیین‌نامه استخدامی کارکنان شرکت سهامی تلفن ایران (مصوب ٢٠/٩/١٣٣٤)، قانون اصلاح قانون مالیات بر درآمد (مصوب ١/٤/١٣٣٧) و… برمی‌گردد. اما ماده ٥٨ قانون استخدام کشوری مصوب ٣١/٣/١٣٤٥ را در این میان باید از همه موارد قبل مهمتر دانست، براساس این ماده رسیدگی به تقصیر و تخلف اداری یا قصور مستخدمین در انجام وظیفه و تعیین مجازات آنها به عهده دادگاه اداری است و در تبصره این ماده نیز آمده است: تشخیص تقصیر و تخلف و قصور مستخدمین و چگونگی تشکیل دادگاه اداری و رسیدگی در آن به موجب آیین‌نامه‌ای خواهد بود که به وسیله سازمان امور اداری و استخدامی‌‌کشور تهیه شده و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید. که بر همین اساس هیأت وزیران در تاریخ ١١/٥/١٣٤٦ آیین‌نامه دادرسی اداری در این محاکم را به تصویب رساند.
در گذشته دادگاه‌های اداری هرچند نام دادگاه داشته‌اند اما از آن‌جا که تخلفات مورد رسیدگی در این مراجع و مجازات‌هایی که برای آنها تعیین شده جنبه انضباطی داشته، این مراجع درواقع یک نوع کمیسیون اداری به شمار می‌‌رفته‌اند که قابل قیاس با دادگاه‌های واقعی نبوده‌اند، لذا استفاده از لفظ دادگاه در رابطه با این مراجع خالی از ایراد دانسته نشده بود، چراکه استخدام لفظ دادگاه برای نهادی در چارچوب قوه مجریه صرف‌نظر از تبادل تداخل قوا در ذهن، وجود خصوصیاتی همچون مصونیت از مداخلات مقامات اجرایی، استقلال کامل از دستگاه اجرایی به لحاظ شغلی و مالی، مصونیت اعضا از عزل و تغییر، وجود آیین رسیدگی خاص و شبیه آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و به‌طورکلی خصوصیاتی شبیه آنچه دادگاه‌های عمومی وجود دارد را القا می‌‌کرد.
سیستم مختلط نظارت قضائی که دادگاه‌های اداری را درون قوه‌قضائیه با ساختاری مجزا از دادگاه‌های عادی تشکیل میدهد، مبانی مختص خود را دارد که عبارت است از این‌که اولا دادگاه‌های اداری مجزا بوده و قضات آنها نیز متمایز از قضات دادگاه‌های عمومی‌اند، بنابراین رسیدگی تخصصی به دعاوی اداری محقق می‌شود، ثانیا سعی شده دادگاه‌های اداری داخل در قوه‌قضائیه باشند تا این‌که یکی از اصول اساسی عدالت رویه‌ای یعنی منع دادرس خود بودن و این‌که قوه مجریه ناظر بر خود نباشد، به‌طور کامل رعایت شده باشد. رعایت اصل قانونی‌بودن از طریق دادگاه‌های اداری کنترل می‌شود و ضمانت اجرای تخلف از این اصل نیز بطلان تصمیم اتخاذی است.
این موضوع نیز وجود دارد که درخصوص دادرسی اداری دو نظام متفاوت در دنیا وجود دارد: در نظام نخست که به‌عنوان نظام وحدت دادگاه‌های قضائی و اداری شناخته می‌شود و منبعث از حقوق کشور انگلستان است، دستگاه اداری تابع همان مقرراتی است که افراد از آن تبعیت میکنند و مرجع رسیدگی به دعاوی و اختلافات اداری جز در موارد استثنایی همان دادگاه‌های عمومی هستند و از این حیث بین دولت و افراد تفاوتی وجود ندارد.
در انگلستان هم دیوان‌های اداری با ماهیت شبه‌قضائی وجود دارند که در ترکیب و صلاحیت طیف متنوعی را تشکیل می‌دهند اما این دادگاه‌های اداری تحت نظارت دادگاه‌های عمومی و دادگاه‌های عالی عدالت فعالیت میکنند. در این کشور سلسله‌مراتبی برای دادگاه‌های اداری متمایز از سلسله‌مراتب دادگاه‌های عادی وجود ندارد و پیشنهاد ایجاد یک (شعبه اداری) در داخل دادگاه‌های عالی عدالت نیز با مقاومت کسانی روبه‌رو شده است که از به وجود آمدن یک حقوق اداری شبیه کشور فرانسه بیم دارند.
در نظام دوم یعنی نظام دوگانگی دادگاه‌ها هم دو نوع دادگاه وجود دارد: دادگاه‌های عمومی و اداری. با توجه به این دو نوع دادگاه، برای رسیدگی به دعاوی اداری، مراجع خاصی به نام دادگاه‌های اداری وجود دارد که تابع قوانین خاص اداری و دارای سلسله‌مراتب خاص خود نیز هستند که این نظام مربوط به کشور فرانسه است. در این کشور دادگاه‌های اداری بدوی و تجدیدنظر فعالیت دارند و شورای دولتی در رأس آنها قرار دارد و بر آنها نظارت میکند.
برخی از دادگاه‌های اداری دارای عنوان دیوان هستند، مانند دیوان تجدیدنظر، دیوان جنایی، دیوانعالی کشور، دیوان محاسبات و… که این واژه اصلی که از آن اصولا در محدوده نظم قضائی استفاده می‌شود، معرف دادگاه‌هایی است که به لحاظ سلسله‌مراتب در رتبه بالایی قرار دارند.
دادرس اداری در دادگاه‌های اداری
درواقع واژه دادرس به معنی داد رسنده، قاضی و کسی که به داد ستمدیده می‌رسد، آمده است که اعم از دادرس علی‌البدل، رئیس شعبه بدوی و هر یک از قضات دادگاه تجدیدنظر است. در معنای خاص دادرس به کسی گفته می‌شود که با ابلاغ بالاترین مقام قضائی کشور مجاز به رسیدگی قضائی باشد و در دادگاه یا دادسرای عالی یا تالی مأمور به خدمت باشد. در تعریفی دیگر دادرس در حقوق به کسی گفته می‌شود که برای قضاوت (صادرکردن رأی و حکم) گماشته شده است.
اصولا قضاوت اداری ریشه در فهم قاضی اداری از مبانی حقوق عمومی دارد و بکارگیری و استفاده از اصول و مبانی حقوق عمومی است که به قضاوت اداری ویژگی می‌‌بخشد و آن را از رسیدگی‌های مدنی و کیفری متمایز می‌‌سازد. اگر در دعاوی مدنی قاضی با دو شخص خصوصی (حقیقی یا حقوقی) روبه‌رو است و در مقام رفع منازعه و فصل تخاصم می‌‌کوشد، در دعاوی اداری این وضع برابر به لحاظ طرفین دعوا وجود ندارد و این به لحاظ ماهیت حقوق عمومی است که در خصلت نابرابر طلب آن نهفته است و ناشی از طبیعت روابطی است که این حقوق بنا دارد حد و نظم آن را تعیین کند. قدرت سیاسی و اداری که رسالت آن حفظ منافع عام و از قدرت دولتی بهره‌ور است، در یک طرف معادله واقع شده و در سوی دیگر اشخاص خصوصی وجود دارند که از منافع شخصی خود دفاع میکنند. ویژگی نابرابر روابط بین مردم و اداره که مشخصه حقوق عمومی ازجمله حقوق اداری است، در تشخیص صلاحیت مراجع اداری ازجمله دیوان عدالت اداری همواره باید به‌عنوان عامل تعیین‌کننده شمرده می‌شود.
در رسیدگی‌های اداری با عنایت به تأکید و توجهی که بر حقوق ویژه هر یک از طرفین دعوی (دولت یا شهروند) در فرآیند دادرسی می‌شود می‌‌توان دو رویکرد شهروندمحور در قضاوت اداری و رویکرد دولت (اداره)محور در قضاوت اداری را مورد شناسایی قرار داد.
در رویکرد شهروندمحور قاضی به دنبال صیانت از حقوق و آزادی‌های شهروندان است. از این منظر، طرف عمومی دعوا آن اندازه اقتدار دارد که از حقوق خود صیانت کند و بدین لحاظ قاضی وظیفه خود می‌‌داند که به یاری طرف ضعیف دعوا که طرف خصوصی است، بشتابد و از طرق قانونی از وی احقاق حق کند. در این رهیافت، فلسفه تشکیل دادگاه‌های اداری اساسا گرایش به حمایت و دفاع از حقوق و آزادی‌های افراد است.
مقصود از رویکرد دولت(اداره)محور نوعی رویکرد اقتدارگراست که در آن تکیه و تأکید بر قدرت دولت است. دولت با اقتدار گریزناپذیرش حامی و حافظ منافع عمومی است و در اعمالی که انجام میدهد، همواره باید منافع عمومی را در منظر و مرعی داشته باشد. از این منظر قاضی اداری نیز باید حامی و حافظ منافع عمومی بوده و حتی‌الامکان منافع طرف عمومی دعوا را در نظر داشته باشد.
تعیین صلاحیت قاضی در دادگاه‌های اداری
در نگاهی کلی معیارهای تعیین صلاحیت قاضی اداری را می‌‌توان به دو دسته اصلی معیارهای اداری و قضائی تقسیم‌بندی کرد. منظور از معیار اداری، معیاری است که در آن براساس یکی از مؤلفه‌های مربوط به عمل اداره، صلاحیت قاضی اداری تعیین می‌شود و این مؤلفه‌ها عبارتند از روش‌ها و ابزارهای مورد استفاده اداره (روش اقتداری یا طرق معمول و عادی)، هدف اداره (تامین خدمات عمومی یا حوائج اختصاصی اداره)، شکل عمل اداری یا ماهیت رابطه (یک‌جانبه باشد یا دو‌جانبه و قراردادی) و ماهیت خطای اداره (خطای عادی باشد یا اداری).
منظور از معیار قضائی، معیاری است که در آن یکی از مؤلفه‌های مربوط به دعوی و محکمه، تعیین‌کننده قاضی صالح رسیدگی به دعواست که این معیار میتواند نوعی باشد، یعنی براساس ماهیت خواسته یا شیوه رسیدگی قاضی به دعوی بتوان قاضی صالح را تشخیص داد و نیز میتواند شخصی باشد بدین معنا که براساس شخصیت خواهان یا خوانده یا هردو، صلاحیت قاضی دعوا تعیین شود که در ایران با عنایت به فلسفه تأسیس دیوان عدالت اداری عمدتا معیارهای قضائی مورد استفاده واقع شده است. در کل صالح‌بودن قاضی اداری در امری یعنی عدم صلاحیت قاضی قضائی و بالعکس.
مهمترین وظیفه دادستان در آیین دادرسی، تعقیب جرم است
عباس تدین حقوقدان و وکیل پایه یک دادگستری
از اصطلاح حقوق عمومی مشخص است که مربوط به منافع عموم است، به عبارت دیگر شاکی خصوصی ندارد و دادستان به نمایندگی از جامعه میتواند درخصوص این دعاوی طرح دعوا و آن را تعقیب کند. از بعد دیگر در خود قانون آیین دادرسی کیفری دعاوی را به دعاوی عمومی و خصوصی تقسیم میکند. در این‌جا دعاوی خصوصی مطرح نیست اما در دعاوی عمومی قانون آیین دادرسی کیفری می‌گوید منظور از دعاوی عمومی آن دعاوی است که حدود و مقررات عمومی و نظم عمومی است. ماده ٩ قانون آیین دادرسی کیفری تعریف کرده است که منظور از دعاوی عمومی، دعاوی است که مربوط به حدود و مقررات الهی، نظم و حقوق جامعه و …. است. این‌جا یک سوال مطرح می‌شود که متولی این دعاوی کیست. ماده ١١ قانون آیین دادرسی کیفری می‌گوید مسئول دعوای عمومی دادستان است. درواقع دادستان تعقیب متهم و اقامه دعوای و باقی کارها را انجام میدهد.
در برخی موارد دادستان خود از امور مطلع می‌شود یا کسی به او خبر میدهد. در عین حال برخی نهادها مانند ضابطان دادگستری یا رئیس یک شرکت دولتی یا ادارات دولتی وجود دارند که اگر جرمی را ببینند، موظف هستند به دادستان مراجعه کنند تا دادستان بعد عمومی آن را به جریان بیندازد. دادستان از باب حفظ حقوق عمومی و حقوق عامه جامعه طرح دعوا میکند. به‌طبع اگر جرمی رخ داده باشد، در دادسرا به آن جرم رسیدگی می‌شود اما اگر به این نتیجه رسیدند که جرمی رخ داده است، آن را به دادگاه‌های کیفری می‌فرستند که مراجع کیفری متولی صدور حکم هستند. فرض کنید فردی در محیط‌زیست اقدامی انجام داده که بعد عمومی دارد و دادستان متوجه شده است، آن را به دادگاه کیفری تخصصی که در حوزه محیط‌زیست فعالیت میکند، ارجاع میدهد، به آن رسیدگی میکنند، حکم صادر می‌شود و آن شخص را مجبور به جبران خسارت میکنند، به همین دلیل متولی دعاوی عمومی دادستان است و مرجع صدور حکم هم دادگاه است.
در آیین دادرسی مدنی دادستان وظایفی دارد که مهمترین آنها تعقیب جرم است، در عین حال به دلیل حفظ نظم جامعه پیشگیری از جرم هم به نحوی جزو وظایف دادستان قرار می‌گیرد، برخی مواقع این امر درخصوص اشخاص مهجور یا اشخاصی که قدرت حسابرسی ندارند هم به عهده دادستان است که به اینها امور حسبی می‌گوییم. امور حسبی، اموری هستند که در آن دعوایی نیست اما دادستان به منظور حفظ حقوق برخی از افراد جامعه مجبور می‌شود از حقوق آنها دفاع کند. در امور حسبی در مورد نصب قیم بر اشخاصی که محجور و مجنون هستند می‌توانیم به دادستان مراجعه کنیم و این موارد از اختیارات دادستان است که به شهروندان کمک کند. همچنین قانون آیین دادرسی کیفری صراحت دارد که دادستان کل کشور که درواقع بر تمام دادستان‌های زیردست خودش نظارت دارد مکلف است در مواردی که منافع و حقوق عامه مطرح است، این امور را دنبال و تعقیب کند تا اگر لازم باشد حمایت و اعتراض کند. در عین حال دادستان کل کشور به‌عنوان یک مقام عالی قضائی که دادستان‌های دیگر زیردست او هستند، تکالیفی در این حوزه دارد که به جرم و مجازات مربوط نیستند و بیشتر در بعد پیشگیری و حمایت از افراد جامعه بوده که کم‌توان یا ناتوان هستند. در بعد حقوق خصوصی هم دیده می‌شود که دادستان حمایت میکند و مداخله هم دارد. نخست باید تبیین کنیم که حقوق عمومی به چه معناست. گاهی ممکن است حقوق عمومی را در کنار حقوق شهروندی یا خصوصی قرار دهید، هر کدام از اینها مسائلی دارد. اما در عین حال با توجه به این‌که دادستان مدعی‌‌العموم است و دنبال برقراری نظم در جامعه است، در دعاوی که بعد خصوصی دارند و نیازمند به شکایت شاکی هستند، دادستان مداخله‌ای ندارد. اما درباره دعوای‌ای که علما به آنها جرایم غیرقابل گذشت می‌گویند، دادستان تکلیف تعقیب، پیگیری و نظارت دارد. بنابراین منظور از دعاوی عمومی، دعاوی‌ای است که جنبه حق‌الله دارد و غیرقابل گذشت است. در بقیه موارد دادستان جز مواردی که اشخاص خودشان شکایت کنند، مداخله نمی‌کند.